Situația de fapt.
Primarul X, în calitate de reprezentant legal al Unității Administrativ Teritoriale Y, a semnat mai multe contracte cu o societate comercială la care soția sa S are calitatea de asociat, administrator fiind o altă persoană. Totodată, Primarul X a semnat, în calitate de reprezentant legal al Unității Administrativ Teritoriale Y și procese-verbal de recepție și facturi cu mențiunea ”bun de plată” și ordine de plată aferente lucrărilor efectuate pentru Unitatea Administrativ Teritorială Y de către societatea comercială la care soția sa S are calitatea de asociat.
Legislația aplicabilă și explicarea instituției conflictului de interese.
Potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003 ”prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative.”
Rolul reglementării conflictului de interese este de a preveni situaţiile în care funcţionari publici sau demnitari ar fi să slujească interesul personal, datorită existenței unei împrejurări care le-ar aduce acestora, rudelor, prietenilor sau asociaților lor un anumit avantaj. Aceste situaţii includ şi împrejurările în care existenţa unor obligaţii ale funcţionarilor sau demnitarilor faţă de orice terţ ar putea afecta imparţialitatea deciziilor sale.
Conform principiilor enunţate de Legea nr. 161/2003, persoanele care deţin funcţii publice sunt obligate să manifeste o atitudine neutră, imparţială şi obiectivă faţă de interesele lor de orice natură, acestor persoane fiindu-le interzis să abuzeze în orice fel de poziţiile pe care le deţin şi să obţină anumite beneficii pentru ei, rude sau alte persoane, în considerarea funcţiei lor.
Conflictul de interese administrativ privind aleşii locali există atunci când un ales local:
- emite un act administrativ
- încheie un act juridic
- emite o dispoziţie, în exercitarea funcţiei, care ar putea produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I.
Potrivit art. 76 alin. 1 din Legea nr. 161/2003 primarii şi viceprimarii sunt obligaţi să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziţie, în exercitarea funcţiei, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I. Actele administrative încheiate cu încălcarea acestor dispoziții sunt lovite de nulitate absolută.
Conform art. 228 din OUG nr. 57/2019 privind Codul administrativ alesul local aflat în conflict de interese în condițiile prevăzute de cartea I titlul IV din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare, are obligația să se abțină de la emiterea sau participarea la emiterea ori adoptarea actului administrativ, de la încheierea sau participarea la încheierea actului juridic respectiv, care ar putea produce un folos material pentru sine sau pentru: a) soț, soție sau rude ori afini până la gradul al II-lea inclusiv; b) orice persoană fizică sau juridică față de care alesul local are calitatea de debitor al unei obligații; c) o societate la care deține calitatea de asociat unic ori funcția de administrator sau de la care obține venituri; d) o altă autoritate din care face parte; e) orice persoană fizică sau juridică, alta decât autoritatea din care face parte, care a făcut o plată către acesta sau a efectuat orice fel de cheltuieli ale acestuia; f) asociație sau fundație din care face parte.
Conform art. 301 din Codul penal, fapta funcționarului public care, în exercitarea atribuțiilor de serviciu, a îndeplinit un act prin care s-a obținut un folos patrimonial pentru sine, pentru soțul său, pentru o rudă ori un afin până la gradul II inclusiv se pedepsește cu închisoarea de la unu la 5 ani și interzicerea exercitării dreptului de a ocupa o funcție publică pe o perioadă de 3 ani. Precizăm că orice ales local, inclusiv Primarul, este funcționar public sub aspect penal, conform definiției dată de art. 175 din Codul penal.
Soluția A.N.I.
Agenția Națională de Integritate a început procedura de verificare privind încălcarea regimului juridic al conflictului de interese administrative, dispunând după efectuarea acestei cercetări clasarea referitore la încălcarea regimului juridic al conflictului de interese de către Primarul X, concluzionând că soția sa S nu a obținut niciun beneficiu material ca urmare a semnării de către Primarul X a actelor referitoare la societatea în care soția sa S are calitatea de asociat, deoarece această societate nu a dat dividende.
Totodată, A.N.I. a dispus sesizarea Parchetului, existând elemente privind infracțiunea prevăzută de art. 301 din Codul penal – conflictul de interese penal.
Demersuri ulterioare soluției de clasare dispusă de A.N.I.
Consilierul local T, aflând de soluția de clasare dispusă de A.N.I. privind Primarul X, a atacat în contencios administrativ Raportul de evaluare prin care A.N.I. a dispus clasarea, solicitând instanței să anuleze Raportul de clasare al A.N.I. și să oblige Agenția Națională de Integritate să soluţioneze motivat sesizarea sa privind încălcarea de către Primarul X a regimului juridic al conflictul de interese în materie administrativă.
Prin întâmpinare A.N.I. a invocat excepția inadmisibilității susținând că Raportul de evaluare prin care s-a dispus clasarea nu este un act administrative, în sensul definit de Legea nr. 554/2004 și că potrivit art. 22 din Legea nr. 176/2010 doar rapoartele de evaluare prin care se constată încălcarea regimului juridic al incompatibilităților și al conflictelor de interese pot fi atacate, rapoartele de evaluare prin care s-a dispus clasarea neputând, în opinia ANI, să fie supuse controlului instanței de judecată.
Tot prin întâmpinare A.N.I. a invocat excepția lipsei calității procesuale active a consilierului local T, reiterând același art. 22 din Legea nr. 176/2010, susținând că doar persoana evaluată se poate adresa instanței de contencios administrative.
Prin răspunsul la întâmpinare consilierul local T a solicitat respingerea excepției inadminibilității și cea a lipsei calității procesuale active ca neîntemeiate, solicitând instanței admiterea acțiunii așa cum a fost ea formulată. În motivarea răspunsului la întâmpinare s-a arătat că ANI susține că raportul de evaluare prin care s-a dispus clasarea nu este un act administrativ, fără să spună ce este de fapt, de exemplu un act juridic civil care poate fi supus analizei instanței civile și nu instanței de contencios administrativ. Instanța trebuie să spună dacă raportul de evaluare prin care s-a dispus clasarea este un act administrativ și dacă o să considere că nu este, urmează să-și decline competența spre instanța civilă, nu să respingă cererea de chemare în judecată ca inadmisibilă.
Tot în cadrul motivării excepției inadmisibilității ANI afirmă că potrivit art. 22 din Legea nr. 176/2010 doar rapoartele de evaluare prin care se constată încălcarea regimului juridic al incompatibilităților și al conflictelor de interese pot fi atacate, rapoartele de evaluare prin care s-a dispus clasarea neputând, în opinia ANI, să fie supuse controlului instanței de judecată.
O astfel de opinie vine în contradicție antagonică cu principiul liberului acces la justiție, constituind o ingerință de neacceptat într-o societate democratică. Afirmația că un act emis de o autoritate publică centrală nu poate fi supus analizei instanței de judecată ne duce cu gândul la sistemele totalitare.
Legea specială a ANI nr. 176/2010 se completează cu celelalte acte normative(legea contenciosului administrativ, codul civil, codul de procedură civilă). Legea nr. 176/2010 nu exclude posibilitatea atacării unei soluții de clasare, nu prevede expres că doar soluțiile prin care s-a constatat încălcarea regimului juridic al conflictului de interese sau al incompatibilităților pot fi atacate și că soluțiile de clasare nu pot fi supuse controlului instanței de judecată, ci că persoana împotriva căreia s-a constatat că a încălcat regimului juridic al conflictelor de interese sau al incompatibilităților poate ataca în termen de 15 zile raportul de evaluare, art. 22 din Legea nr. 176/2010 neexcluzând posibilitatea atacării soluției de clasare deoarece acest act normativ se completează cu normele generale aplicabile acestei materii.
S-a mai arătat în răspunsul la întâmpinare că în dezvoltarea excepției lipsei calității procesuale active ANI reiterează art. 22 din Legea nr. 176/2010, care, așa cum am arătat mai sus, nu exclude posibilitatea atacării soluției de clasare deoarece Legea nr. 176/2010 se completează cu normele generale aplicabile acestei materii.
Legea nr. 176/2010 nu exclude posibilitatea atacării unei soluții de clasare, nu prevede expres că doar soluțiile prin care s-a constatat încălcarea regimului juridic al conflictului de interese sau al incompatibilităților pot fi atacate și că soluțiile de clasare nu pot fi supuse controlului instanței de judecată, ci doar că persoana împotriva căreia s-a constatat că a încălcat regimului juridic al conflictelor de interese sau al incompatibilităților poate ataca în termen de 15 zile raportul de evaluare.
Pe fond a arătat reclamantul că existența infracțiunii prevăzute de art. 301 din Codul penal, existența conflictului de interese penal implică și existența unui conflict de interese administrativ prevăzut de Legea nr. 161/2003.
Conflictul de interese administrativ, așa cum este el prevăzut de dispozițiile Legii nr. 161/2003, există și în situația în care folosul patrimonial nu s-a obținut efectiv dar exista/există posibilitatea producerii lui pentru sine sau pentru persoanele prevăzute de textele normative aplicabile, în condițiile în care elementele constitutive ale conflictului de interese penal – art. 301 C.P. sunt îndeplinite doar dacă s-a obținut efectiv folosul patrimonial.
Astfel, prin semnarea de către Primarul X, în calitate de reprezentant legal a Unității Administrativ Teritoriale, a mai multor acte privind societatea la care soția sa are calitatea de asociat, au fost încălcate dispozițiile art. 76 alin. 1 din Legea nr. 161/2003. Nu are importanță faptul că soția Primarului X nu a încasat dividende, deoarece s-au creat premisele unor foloase patrimoniale pentru ea, foloase care pot fi obținute oricând de către soția Primarului prin acordarea de dividende de către societatea care a derulat realții comerciale cu Unitatea Administrativ Teritorială.
Soluția instanței.
Prin hotărâre judecătorească instanța a respins atât excepția inadmisibilității acțiunii cât și excepția lipsei calității procesuale active și a admis acțiunea așa cum a fost ea formulată, anulând Raportul de clasare emis de A.N.I. și obligând această entităte să emită un nou raport de evaluare prin care să constate că Primarul X a încălcat regimul juridic al conflictului de interese administrativ.
