Potrivit normelor constituționale și legale[1], rolul administrației publice locale[2], constă în principal, în a rezolva treburile publice și a asigura, în acest cadru, satisfacerea intereselor colectivităților locale, conform nevoilor și cerințelor exprimate de acestea, strâns legate de specificul unității administrativ-teritoriale de care ele aparțin[3].
Încă din perioada de preaderare, administrația publică locală a cunoscut o serie de reforme importante cu scopul transformării sale într-o administrație modernă, flexibilă, participativă și performantă în valorificarea resurselor pe care le administrează.
Astfel, măsurile de reformă care au vizat administrația publică locală au debutat în interiorul unui cadru general, legislativ și strategic[4], iar în perioada 2009-2012 au subsumat cu precădere descentralizarea unor competențe ce au vizat anumite sectoare de activitate (învățământ preuniversitar, ordine publică, cultură, asistență socială, transporturi, gestiunea patrimoniului). În perioada de reformă 2014-2020[5] măsurile de modernizare a administrației publice locale s-au concentrat pe o serie de obiective concrete care vizează între altele, implementarea unui management performant prin creșterea coerenței, eficienței, predictibilității și transparenței procesului decizional în administrația publică.
Accentuarea procesului de descentralizare administrativă din România conduce la transferarea unui număr din ce în ce mai mare de responsabilități către administrația publică locală (APL). Drept urmare, autoritățile locale trebuie să demonstreze că sunt capabile să exercite noile competențe dobândite, să îndeplinească noile sarcini, prin identificarea unor noi instrumente și strategii pentru a determina colaborarea între instituții, reprezentanți ai diferitelor sectoare și cetățeni, în vederea planificării viitorului comunității.
În considerarea acestor direcții de acțiune este necesară îmbunătățirea procesului decizional derulat la nivelul administrației publice locale, precum și creșterea calității și eficienței serviciilor publice pe care aceasta le furnizează, cu scopul îmbunătățirii nivelului de viață a locuitorilor pe care îi reprezintă.
Pentru susținerea acestui demers și în lumina recomandărilor ministerului cu atribuții în domeniul administrației publice cuprinse în Ghidul pentru planificarea și fundamentarea procesului decizional din administrația publică locală[6], se impune introducerea abordării de politici publice în procesul decizional de la nivelul APL, precum și îmbunătățirea corelării componentei bugetare cu componenta strategică în cadrul procesului decizional la nivel local și dezvoltarea sistemului de planificare bugetară multianual.
Astfel, se asigură premisele pentru îmbunătățirea procesului de planificare, fundamentare, elaborare, implementare, monitorizare și evaluare a deciziilor de la nivelul APL, decizii care pot îmbrăca forma reglementărilor, documentelor de politici publice (strategii, planuri, politici publice, planuri strategice instituționale, programe) ș.a.
În acest scop, multe dintre autoritățile administrației publice locale au implementat și continuă să implementeze proiecte finanțate din fonduri nerambursabile (POCA[7]), demonstrând un adevărat caracter proactiv pentru atingerea obiectivelor de dezvoltare a comunităților pe care le reprezintă și totodată, pentru crearea de măsuri de creștere a calității serviciilor furnizate pentru cetățeni în concordanță cu Strategia pentru Consolidarea Administrației Publice (SCAP).
În categoria rezultatelor așteptate ale acestor proiecte și care vizează elaborarea și implementarea unor documente de politici publice, se regăsește cu predilecție strategia. Planul strategic instituțional (PSI), un document de management care asigură trecerea de la un management de administrare a resurselor către un management orientat spre rezultate, cunoaște o instituționalizare timidă la nivelul autorităților APL.
Propunerea de politică publică locală rămâne în continuare o necunoscută pentru administrația locală și prin prisma faptului că procesul elaborării acestui instrument decizional nu beneficiază de reglementare cu aceeași forță juridică precum în cazul politicile publice guvernamentale[8], deși conceptul de „politică publică” este introdus în legislația românească de peste 15 ani[9].
În topul preferințelor autorităților locale se situează, de departe, strategiile de dezvoltare locală (SDL). Opțiunea pentru implementarea acestui instrument este determinată în bună măsură de experiența anterioară a aparatelor de specialitate ale autorităților executive de la nivelul UAT-urilor (Primar și Președinte al Consiliului Județean) în elaborarea strategiilor. La polul opus se regăsește Planul strategic instituțional cu toate că acesta este unul dintre principalele instrumente de planificare strategică la nivel local, alături de SDL. Acest instrument este îmbrățișat de aproape 25% din totalul consiliilor județene: Consiliul Județean Brașov, Buzău, Dâmbovița, Galați, Giurgiu, Gorj, Maramureș, Prahova, Suceava, iar Consiliul Județean Vâlcea urmează a-l definitiva și implementa. Se manifestă deopotrivă un interes, dar și o disponibilitate mai mare pentru asumarea PSI și la nivelul municipiilor, exemplele fiind mai numeroase pentru această categorie de unități administrativ-teritoriale (UAT).
PSI este document de politică publică ce oferă oportunitatea de a identifica, prioritiza și susține politicile publice ale autorităților APL. Se manifestă însă o „cristalizare” incipientă a înțelegerii și utilizării politicilor publice locale la nivelul acestui palier administrativ. Din acest motiv semnalăm o posibilă alterare a eficacității procesului de planificare strategică la nivelul APL, proces care, așa cum este menționat și în Ghidul pentru planificarea și fundamentarea procesului decizional din administrația publică locală, urmărește întărirea legăturii dintre planificarea politicilor publice și elaborarea bugetului, precum și creșterea eficienței cheltuielilor publice[10].
În plus, autoritățile APL se confruntă cu dificultăți pentru a asigura o bună armonizare între planificarea strategică (orientată spre eficacitate) și cea operațională (orientată spre eficiență). Chiar și în situația autorităților APL care implementează PSI există dificultăți pentru transpunerea acestuia în cadrul proceselor instituționale (dezvoltarea de planuri operaționale pentru implementarea PSI). Practic, cu tot efortul autorităților APL pentru îmbunătățirea procesului de planificare strategică, se constată o fractură care pare a se adânci între managementul performanței la nivel strategic și managementul performanței la nivel operațional.
Din această perspectivă, cu toate că există posibilitatea implementării instrumentului Balanced Scorecard (BSC)[11] care asigură conexiunea dintre palierul strategic și cel operațional, acesta este puțin promovat la nivelul APL. Inclusiv ministerul cu atribuții în administrația publică descalifică BSC în favoarea altor instrumente specifice managementului calității, sistemul ISO și instrumentul CAF[12], în contextul adoptării Planului de acțiuni pentru implementarea etapizată a managementului calității în autorități și instituții publice 2016-2020. Unul din motivele invocate și reținute de minister este faptul că ISO și CAF predomină până în prezent, atât ca notorietate, cât și ca grad de implementare în autoritățile și instituțiile publice de la nivel central și local din România[13]. Cu toate acestea, tot mai multe autorități APL operaționalizează instrumentul BSC (cu precădere la nivelul primăriilor) prin prisma multiplelor avantaje conferite de acesta, dat fiind faptul că BSC aliniază și sprijină o serie de procese cheie ce includ[14]:
- Clarificarea și actualizarea strategiei;
- Comunicarea strategiei către întreaga organizație;
- Alinierea obiectivelor individuale și a celor derivate (de la nivelul departamentelor) cu strategia;
- Identificarea și alinierea inițiativelor strategice;
- Articularea obiectivelor strategice cu țintele pe termen lung și cu bugetele anuale;
- Alinierea revizuirilor operaționale și a celor strategice;
- Obținerea feedback-ului pentru procesul de învățare și îmbunătățire a strategiei.
În considerarea acestor deficiențe privind derularea procesului de planificare strategică la nivelul administrației publice locale, formulăm următoarele recomandări:
Recomandarea 1: consolidarea capacității de planificare strategică a personalului aparatului de specialitate al Primarului și respectiv, al Președintelui Consiliului Județean, prin perfecționarea cunoștințelor resursei umane direct implicate în acest proces.
Recomandarea 2: instituționalizarea cât mai urgentă de către autoritățile APL a Planului Strategic Instituțional.
Recomandarea 3: instituționalizarea instrumentului Balanced Scorecard, în special la nivelul autorităților APL care prezintă un context favorabil implementării acestui instrument (prin adoptarea Planului Strategic Instituțional).
[1] A se vedea în acest sens OUG nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare.
[2] Sintagma „administrație publică locală” cuprinde și administrația publică județeană.
[3] Manda, C.C., Nicolescu, C.E., Local autonomy in Romania. Conceptual and implementation framework, LAP Lambert Academic Publishing, 2018, p. 29.
[4] Spre exemplu, Legea nr. 195/2006 – Legea cadru a descentralizării, Legea administrației publice locale – Legea nr. 215/2001, republicată în 2007, Legea privind prefectul și instituția prefectului – Legea nr. 340/2004 republicată în 2008, introducerea funcției de manager al localității, de manager/director general al serviciilor publice de interes județean ș.a.
[5] Susținută de măsurile cuprinse în Strategia pentru consolidarea capacității administrației publice (SCAP 2014-2020) aprobată prin HG. nr. 909/2014 pentru consolidarea administrației publice 2014 – 2020 și constituirea Comitetului Național pentru coordonarea implementării Strategiei pentru consolidarea administrației publice 2014 – 2020, cu modificările și completările ulterioare.
[6] Ghidul a fost promovat de Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice încă din anul 2016. Forma actualizată a ghidului și promovată de Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației se regăsește la adresa http://www.poca.ro/anunturi/cererea-de-proiecte-poca-973-2-1-cp16-2021-pentru-regiunea-mai-dezvoltata/.
[7] Programul Operațional Capacitate Administrativă 2014-2020.
[8] Politicile publice elaborate la nivelul administrației publice centrale.
[9] A se vedea în acest sens, HG nr. 775/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind formularea, monitorizarea și evaluarea politicilor publice în administrația publică centrală, cu modificările și completările ulterioare.
[10] Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, Ghidul pentru planificarea și fundamentarea procesului decizional din administrația publică locală, 2019, p. 58.
[11] Balanced Scorecard (BSC) este un sistem de management și planificare strategică, precum și un instrument de control managerial creat de profesorul Robert Kaplan de la universitatea Harvard și consultantul David Norton de la firma Nolan &Norton și lansat în anul 1990. BSC este utilizat atât de organizațiile private, cât și de cele publice din întreaga lume.
[12] Acronim Common Assessment Framework (cadrul de auto-evaluare a modului de funcționare a instituțiilor din administrația publică). CAF este un instrument de Management Total al Calității dezvoltat pentru sectorul public, inspirat din Modelul pentru Excelență al Fundației Europene pentru Managementul Calității (EFQM).
[13] Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, Planul de acțiuni pentru implementarea etapizată a managementului calității în autorități și instituții publice 2016-2020, p. 3.
[14] Norton, D., Kaplan, R., Cómo utilizar el Cuadro de Mando Integral, Ediciones Gestion 2000, a doua ediție, 2002, p. 303.
